El Tribunal Supremo ha dictado recientemente ocho Sentencias en que negaba la responsabilidad patrimonial del Estado, respecto a la infracción de la normativa comunitaria en materia de deducción de las cuotas del IVA a la importación (238/2015, 239/2015 y 240/2015, de 2 de febrero; y 233/2015, 307/2015, 309/2015, 312/2015 y 313/2015, de 3 de febrero). Teniendo en cuenta estos precedentes, podría pensarse que el Supremo se pronunciará en idéntico sentido en otros casos sobre responsabilidad del Estado por infracciones del Derecho de la Unión. Sin embargo, no es así: consideramos que estos antecedentes permiten pensar que en el caso al que nos referiremos, el del Impuesto sobre la Venta Minorista de Determinados Hidrocarburos (IVMDH), el Supremo deberá pronunciarse en sentido contrario, por cuanto la actitud del Estado ha sido, precisamente, la inversa.
El momento en que se producen estos pronunciamientos es especialmente significativo, pues son muchísimas las reclamaciones que el Consejo de Ministros ha recibido tras la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de febrero de 2014, por la que se declaraba que el IVMDH, popularmente conocido como céntimo sanitario, era contrario al Derecho comunitario. Y es que el Tribunal de la Unión (TJUE) consideró que no cumplía con un requisito esencial de la Directiva 92/12/CEE, como era el de destinar el importe recaudado a una finalidad específicamente relacionada con el hecho objeto de imposición.
El Estado acató la Sentencia y habilitó un canal telemático para la devolución de ingresos indebidos, aunque con una importante limitación: sólo cabía la devolución de los últimos cuatro ejercicios, porque los demás (desde 2002 hasta 2009) se hallaban prescritos de conformidad con la Ley General Tributaria (LGT). Y es precisamente la aplicación del plazo prescriptivo de la LGT lo que genera la responsabilidad patrimonial del Estado, porque provoca que los contribuyentes tengan que buscar su resarcimiento mediante una vía extraordinaria.
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador es la aplicación específica, en un ámbito concreto, de un principio general de nuestro Derecho: la obligación de todo sujeto de resarcir el daño que injustificadamente provoque a cualquier otro. Una idea de sencilla aplicación entre particulares y que, sin embargo, no siempre ha podido ser exigida al Estado. Así, se entendió tras las revoluciones burguesas del siglo XVIII que las decisiones del Parlamento (depositario de la soberanía popular), no admitían corrección alguna[1]. Sin embargo, superadas las tesis liberales del XIX, se ha entendido preciso someter la actuación del Estado a dos límites: al principio de legalidad, de modo que actúe siempre conforme a la Ley; y al principio de responsabilidad, de modo que repare los daños que provoque[2]. Ambos principios van además íntimamente conexos: en el caso del IVMDH, por ejemplo, que el Estado legislara en contra del Derecho comunitario es lo que, a la postre, genera su responsabilidad y, por ello, su obligación de indemnizar a los contribuyentes.
Esta responsabilidad tiene un carácter marcadamente objetivo, tal y como el Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones, si bien el TJUE exige un requisito adicional: la infracción del Derecho comunitario debe ser “una violación suficientemente caracterizada” (Sentencia de 19 de noviembre de 1991). No resulta difícil observar que este elemento se aleja del objetivismo y abre la puerta a los matices, aunque el propio TJUE haya fijado los elementos a partir de los cuales cabrá apreciarlo (Sentencia de 5 de marzo de 1996):
“[…] el grado de claridad de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades, el carácter intencional o involuntario de la infracción o del perjuicio causado, el carácter intencional o involuntario de la infracción o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la adopción o el mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho comunitario.”
Es precisamente la inexistencia de una violación suficientemente caracterizada lo que ha llevado al Tribunal Supremo, en las ocho Sentencias dictadas el pasado mes de febrero, a entender que no resultaba procedente apreciar la responsabilidad patrimonial del Estado, como se decía en la 313/2015, de 3 de febrero:
“Por lo demás, tampoco puede apreciarse contumacia o reiteración en el incumplimiento del Estado español tras conocer la existencia de la vulneración comunitaria, ni que las autoridades fiscales españolas hayan seguido aplicando el criterio infractor una vez declarada la disconformidad del Derecho español con el europeo.
Y es que no solo consta en autos que el legislador modificó la normativa interna tras las comunicaciones de la Comisión europea en la materia (sin que se planteara un recurso por incumplimiento), sino que la inspección de los Tributos y los órganos de revisión económico-administrativos (especialmente, el TEAC) han modificado su criterio en relación con los intereses de demora tras conocer las decisiones jurisprudenciales (del Tribunal Supremo y del TJUE) recaídas […]”
En este momento, el Consejo de Ministros está rechazando, sistemáticamente, las reclamaciones derivadas del pago del IVMDH entre 2002 y 2009. Sin embargo, no parece que en este caso puedan existir muchas dudas acerca del carácter de violación suficientemente caracterizada, por lo que el propio TJUE señalaba:
“Además, debe observarse que, ya en 2003, a saber, el año siguiente a la entrada en vigor del IVMDH, la Comisión inició un procedimiento de incumplimiento contra el Reino de España, en relación con dicho impuesto.
En estas circunstancias, no puede admitirse que la Generalitat de Catalunya y el Gobierno español hayan actuado de buena fe al mantener el IVMDH en vigor durante un período de más de diez años.”
El Supremo empezará a recibir, próximamente, los recursos contra las resoluciones del Consejo de Ministros que deniegan las indemnizaciones por el IVMDH. Y consideramos que deberá apreciar la existencia de responsabilidad del Estado porque, necesariamente, deberá entender que nos encontramos ante una violación suficientemente caracterizada. Puede resultar sorprendente que alcancemos esta conclusión partiendo del análisis de ocho Sentencias que consideraban lo contrario pero, paradójicamente, son precisamente esas Sentencias las que permiten esperar que el Supremo declare la responsabilidad patrimonial del Estado: si la razón para no hacerlo ha sido que el Estado trató de corregir su postura y minimizar el daño, necesariamente deberá estimar, a contrario sensu, que su actitud renuente y obstativa con el IVMDH, sí genera dicha responsabilidad.
[1] LEIVA RAMÍREZ, E./ALONSO GARCÍA, M.C.: “La responsabilidad patrimonial del legislador”, en Administración & desarrollo, núm. 55/2012, págs. 33-34.
[2] MURO INSAUSTI, J. (dir.): Aranzadi Responsabilidad Civil, tomo II, Aranzadi, Cizur Menor, 2012, pág. 427.
Antonio Valmaña Cabanes
Doctor en Derecho y abogado senior de Ceca Magán Abogados
