La Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Constitucional del 23 de mayo del 2013 (Recurso de Amparo 2823/2013) declara la nulidad del nombramiento de un alcalde que no formaba parte de las listas electorales.
El caso de Cudillero (Asturias).
El día 11 de enero de 2013 el alcalde de Cudillero, el señor Gabriel López Fernández, renunció a su cargo y al acta de Concejal ante el Pleno del Ayuntamiento (que se había reunido en sesión extraordinaria). En ese momento, los siguientes candidatos y suplentes de la misma lista electoral formularon su renuncia anticipada a cubrir la vacante. Ante esta situación, la Ejecutiva Local del PSOE (partido al que pertenecía el señor López) propuso la designación del señor Ignacio Fernández Díez para cubrir la vacante.
El 15 de enero de 2013 la Junta Electoral Central dictó una resolución en la que enunciaba la propuesta de designación del señor Fernández como regidor. Contra la citada resolución, el Foro Asturias Ciudadanos (FAC) presentó varias alegaciones que la propia Junta desestimó el 6 de febrero de 2013. Contra esta decisión, el 18 de marzo de 2013, el FAC interpuso un Recurso Contencioso-Administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias.
Finalmente, el 27 de marzo de 2013 se celebró el Pleno Extraordinario del Ayuntamiento de Cudillero en el que se proclamó al señor Fernández como alcalde (por ocho votos favorables, mientras que el candidato del PP obtuvo tres y el del FAC). Contra este acuerdo, el FAC interpuso un Recurso Contencioso-Electoral ante la Sala Contenciosa-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, que se desestimó por la Sentencia de 6 de mayo de 2013 (número 518/2013).
El Recurso de Amparo Electoral ante el Tribunal Constitucional.
Tras los hechos narrados anteriormente, el FAC (junto con otras cuatro personas) decidió interponer un Recurso de Amparo Electoral ante el Tribunal Constitucional. El objeto de este proceso es la Sentencia de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 6 de mayo de 2013 que desestimó el Recurso Contencioso-Electoral interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cudillero de 27 de marzo de 2013.
En este caso, la parte demandada está formada por el PSOE y el señor Ignacio Fernández Díez (que fue nombrado nuevo alcalde de Cudillero).
Los argumentos de las partes.
Los recurrentes ponen de manifiesto una vulneración del derecho de acceso en condiciones de igualdad a los cargos y a las funciones públicas (artículo 23 de la Constitución Española, en relación con los artículos 196 y 198 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General o LOREG). En este sentido, expresan que la LOREG establece la necesidad de formar parte de una lista electoral para ostentar el cargo de alcalde. Según ellos, nombrar alcalde a alguien que simplemente forma parte del partido iría contra el sistema democrático.
Por otra parte, los demandados alegan la inadmisibilidad del recurso por carecer del contenido propio de amparo en materia electoral y por tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria. Además, manifiestan que el cargo de alcalde es un cargo representativo de segundo grado, ya que no es elegido directamente por los ciudadanos, sino por los concejales.
Finalmente, el Ministerio Fiscal se suma a las peticiones de los recurrentes. Considera que el hecho de que el señor Fernández no formara parte de las listas electorales y, en consecuencia, del proceso electoral de las elecciones municipales del año 2011 no lo legitima a ostentar el cargo de alcalde.
La argumentación del Tribunal Constitucional.
1 – El Tribunal Constitucional determina que el recurso interpuesto es admisible, ya que según el artículo 109 de la LOREG (en relación con el 114.2 del mismo texto legal) pueden ser objeto de Recurso Contencioso-Electoral los acuerdos de las Juntas Electorales sobre la proclamación de electos o la elección y proclamación de los Presidentes de las Corporaciones Locales. Además, considera que los recurrentes han justificado debidamente la especial trascendencia constitucional del Recurso (siguiendo las previsiones relativas a la carga procesal establecida en el artículo 149.1. in fine de la LOTC).
Por lo tanto, el Tribunal Constitucional desestima las excepciones de inadmisibilidad alegadas por la parte demandada y procede a analizar a fondo el asunto.
2 – El derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y a los cargos públicos (establecido por el artículo 23 de la Constitución Española) es un derecho de configuración legal. Sus titulares son los ciudadanos, inicialmente como candidatos y, posteriormente, en el ejercicio del cargo (tal y como se refleja en la Sentencia del Tribunal Constitucional 10/1983, de 21 de febrero). Por tanto, una lesión de este derecho debe tener carácter sustantivo y afectar directamente al contenido constitucional (es decir, el derecho de sufragio activo y pasivo).
La configuración legal de los requisitos de sufragio pasivo para ser elegido alcalde de una población superior a 250 habitantes se encuentra recogida en el artículo 196.a. de la LOREG. Este precepto determina que pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus correspondientes listas. Por lo tanto, se trata de una previsión íntimamente relacionada con el Principio Democrático. Dicho de otro modo, el carácter representativo de los órganos a los que corresponde la dirección política de los entes locales constituye un concepto inherente a la autonomía local.
El Tribunal Constitucional entiende que esta exigencia de encabezar una lista municipal también se mantiene en los casos de vacantes en la alcaldía, siempre que no sea consecuencia de una moción de censura o de una cuestión de confianza. En consecuencia, la elección sucesiva del alcalde en el transcurso de un mandato municipal está conectada con la voluntad de los electores expresada con el voto a una determinada lista. Esta debe estar ordenada escalonadamente, por lo tanto los miembros anteriores excluyen los posteriores, salvo en los casos de renuncia.
La doctrina del Tribunal Constitucional ha insistido en la relevancia constitucional de la conexión entre la voluntad de los electores y la elección mediante el sistema de prelación en la lista electoral en los supuestos de elecciones de alcaldes. Además, los ciudadanos sólo pueden elegir a personas determinadas y a no partidos o a asociaciones, de esta manera se crea un vínculo inmediato entre los electores y los elegidos. El hecho de que la ley establezca que los concejales que pueden ser nombrados alcaldes deben encabezar las listas electorales, determina que no todos los concejales pueden ser elegidos como alcaldes.
3 – En el caso concreto que nos ocupa, el señor Fernández accedió al cargo de concejal siguiendo las previsiones del artículo 182.2 LOREG. Este precepto establece que en los casos en los que no queden candidatos ni suplentes que se puedan nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no se encuentre en ninguna causa de inelegibilidad y que sea designado por el partido, coalición, federación o agrupación de electores a la que pertenezcan los concejales que han de ser sustituidos. Hay que añadir que se trata de un procedimiento de nombramiento excepcional. En conclusión, la designación del señor Fernández como concejal es conforme a derecho, pero no su designación como alcalde, ya que como hemos visto se requiere que sea el cabeza de lista (no pueden presentar su candidatura personas que no formaron parte de la lista electoral, aunque ostenten el cargo de regidor).
Por lo tanto, según el Tribunal Constitucional sólo los concejales que forman parte de una lista electoral pueden llegar a encabezarla en caso de renuncia de los demás, pero no pueden adquirir esta condición concejales que han sido nombrados mediante la vía excepcional.
La decisión del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional reconoce el derecho de los recurrentes a la participación política y al acceso en igualdad de condiciones a los cargos públicos y las funciones públicas (artículo 23 de la Constitución Española). Además, anula el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cudillero de 27 de marzo de 2013 y la Sentencia de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 6 de mayo de 2013. En consecuencia, las actuaciones se retrotraen hasta el momento anterior a la aprobación del citado Acuerdo del Pleno.
El Voto Particular del Magistrado Andrés Ollero Tassara.
El Magistrado Andrés Ollero Tassara manifiesta su desacuerdo con la sentencia dictada en dos cuestiones.
En primer lugar, considera que la sentencia es incoherente con la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 25 de abril de 2013 (número 103/2013). Esta sentencia determinó la inconstitucionalidad de una Junta de Gobierno Local de un ayuntamiento donde un tercio se encontraba integrada por personas que no ostentaban la condición de concejales. En este caso, el Tribunal puso de manifiesto que “se puede nombrar alcalde a un concejal que no ha concurrido a las elecciones”.
Por otra parte, el citado magistrado considera que si se permite el nombramiento de concejales que no forman parte de las listas, pero no se les permite ser nombrados alcalde, se produce una división entre los concejales, ya que existen “unos concejales más concejales que otros”.
