Solamente tres semanas ha tardado el pleno del Tribunal Constitucional (TC) en declarar inconstitucional y nula la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, por la transcendencia constitucional del asunto. Dicha Resolución, aprobada el pasado 9 de noviembre y que declaraba el “inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015”, fue impugnada inmediatamente por el gobierno del Estado.
El TC afirma que tanto la Resolución como su Anexo vulneran los artículos 1.1, 1.2, 2, 9.1 y 168 de la Constitución (CE), así como los artículos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Veamos sus razonamientos.
La vía para impugnar la resolución es la correcta
El TC se basa en la doctrina fijada por el ATC 135/2004, de 20 de abril para recordar que una resolución de una Comunidad Autónoma puede ser objeto de impugnación (i) si posee naturaleza jurídica, (ii) si es una manifestación de la voluntad institucional de la Comunidad Autónoma, esto es, si procede de órganos capaces de expresar la voluntad de ésta y no se presenta como un acto de trámite en el procedimiento de que se trate, y (iii) si tiene, siquiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos.
Aplicando dicha doctrina al caso considera que la Resolución impugnada cumple todos los requisitos, pues ha sido dictada por el Parlamento, órgano de la Comunidad Autónoma que representa al pueblo de Cataluña, y pone fin a un procedimiento parlamentario, como manifestación acabada de la voluntad de la Cámara de inicio o apertura de un determinado proceso político y, en su caso, del resultado del mismo.
También es capaz de producir efectos jurídicos propios y no meramente políticos ya que “declara solemnemente el inicio del proceso de creación de un estado catalán independiente en forma de república” y “proclama la apertura de un proceso constituyente […] para preparar las bases de la futura constitución catalana” en un anunciado marco de “desconexión del Estado español. De esta forma, se atribuyen al Parlamento y al Gobierno catalanes unas funciones superiores a las que la CE les reconoce. Dice el TC que resulta expresiva de dicho reconocimiento, en este caso, la autocalificación del Parlamento de Cataluña “como depositario de la soberanía y como expresión del poder constituyente”.
Además, no puede entenderse que la Resolución 1/XI limite sus efectos al terreno estrictamente político, puesto que reclama el cumplimiento de unas actuaciones concretas para crear el estado catalán independiente.
Por todo lo anterior concluye el TC que la Resolución impugnada, a pesar de tener un marcado carácter político, tiene capacidad para producir efectos de naturaleza jurídica, por lo que puede ser objeto de impugnación.
Los preceptos constitucionales que vulnera la Resolución 1/XI
El TC comienza diciendo que el acto parlamentario impugnado es un todo porque persigue un objetivo unívoco y muestra una indiscutible unidad de sentido, por lo que debe ser enjuiciado en su conjunto.
- La Constitución como norma suprema
Continúa haciendo referencia a que la Resolución 1/XI se concibe como el acto fundacional del “proceso de creación de un estado catalán independiente en forma de república”, para lo cual el Parlamento catalán utiliza un lenguaje “materialmente constitucional”.
Por ello recuerda que la CE es la norma suprema y que ello es fruto de la determinación de la nación soberana constituida por un sujeto unitario, el pueblo español, en el que reside aquella soberanía y del que emanan los poderes de un Estado (art. 1.2 CE).
Basándose en el art. 2 CE afirma que la Nación española es unitaria, indisoluble e indivisible, lo cual no impide que se reconozca y garantice el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. La unidad es fundamento de una Constitución mediante la cual dicha nación se constituye, al propio tiempo, en Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE).
Concluye así que el art. 1.2 CE es la base de todo nuestro ordenamiento jurídico y que, con soporte en la STC 42/2014, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano. Ello supondría una simultánea negación de las soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside únicamente en el conjunto del pueblo español.
- El principio democrático no puede desvincularse de la primacía incondicional de la Constitución
El TC también hace referencia al EAC, pues en su art. 1 se dispone que Cataluña ejerce su autogobierno de acuerdo con la CE. Como consecuencia, considera que los poderes públicos tienen un deber cualificado de acatamiento de dicha norma fundamental, que no se cifra en una necesaria adhesión ideológica a su total contenido, pero sí en el compromiso de realizar sus funciones de acuerdo con ella y en el respeto al resto del ordenamiento jurídico. Ello deriva de la condición de nuestro Estado como constitucional y de Derecho.
En el Estado constitucional, el principio democrático no puede desvincularse de la primacía incondicional de la CE que, como afirmó el TC en su STC 42/2014 “requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella”.
Para garantizar que esto último no ocurra se cuenta con el sistema de nuestro Estado constitucional y de Derecho y, en última instancia, el TC.
La contraposición del “mandato democrático” con la legalidad y la legitimidad de las instituciones del Estado
La Resolución 1/XI declara expresamente que el TC carece de legitimidad y competencia, y que por virtud del “mandato democrático” puede desvincularse de dicha institución. Sobre lo anterior, el TC considera que la Resolución pretende fundamentarse en un principio de legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña cuya formulación y consecuencias están en absoluta contradicción con la Constitución de 1978 y con el Estatuto de Autonomía. Ello trastoca no solo los postulados del Estado de Derecho, basado en el pleno sometimiento a la Ley y al Derecho, sino la propia legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña, que la Constitución reconoce y ampara.
Así, no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda, pues la legitimidad de una actuación o política del poder público consiste básicamente en su conformidad a la CE y al ordenamiento jurídico. Sin conformidad con la Constitución no puede predicarse legitimidad alguna.
El principio democrático reflejado en el art. 1.1 CE no puede concebirse de forma aislada o desvinculada del conjunto del ordenamiento constitucional y sus procesos. Dice el TC que la primacía incondicional de la CE es garantía de la democracia tanto por su fuente de legitimación y por su contenido como por la previsión de la misma de procedimientos para su reforma:
- En cuanto a su fuente de legitimación, la CE formalizó la voluntad del poder constituyente (el pueblo soberano), que ratificó en referéndum dicho texto normativo.
- En cuanto a su contenido, reconoce el TC que el principio democrático debe interpretarse a la luz del conjunto del ordenamiento constitucional y de sus procesos. Dicho principio se vincula, en especial, a dos rasgos preeminentes de nuestro Estado constitucional: el pluralismo político y el pluralismo territorial.
- Respecto del primero, la sentencia recuerda que la CE “proclama un mínimo de contenidos y establece unas reglas del juego insoslayables para los ciudadanos y los poderes públicos”, siendo precisamente ese marco constitucional mínimo de referencia el que “mantiene unida a la comunidad política dentro de los parámetros del pluralismo político”.
- Por lo que respecta al pluralismo territorial, es el art. 2 CE, “núcleo” de nuestra norma fundamental, el que proclama “el derecho de las nacionalidades y regiones a la autonomía”. Es decir, “la Constitución garantiza la capacidad de las Comunidades Autónomas de adoptar sus propias políticas en el marco constitucional y estatutario”, “es la propia norma fundamental la que obliga a conciliar los principios de unidad y de autonomía de las nacionalidades y regiones”.
- En cuanto a la revisión de la CE, recuerda el TC que no es un texto intangible e inmutable. Así, los arts. 167 y 168 CE permiten al poder constituyente modificarlo y, por ello, el ordenamiento jurídico, con la Constitución en su cúspide, en ningún caso puede ser considerado como límite de la democracia, sino como su garantía misma.
Concluye así el TC que la Resolución impugnada desconoce y vulnera las normas constitucionales que residencian en el pueblo español la soberanía nacional y que, en correspondencia con ello, afirman la unidad de la nación española, titular de esa soberanía (arts. 1.2 y 2 CE). Ello es resultado de un expreso rechazo a la fuerza de obligar de la CE misma, pretendiéndose fundar “un nuevo orden político liberado de toda atadura jurídica”.
La inconstitucionalidad de pretender una redefinición del orden constitucional por otra vía que no sea la del art. 168 CE
Como último argumento, expresa el TC que la CE no pretende para sí la condición de lex perpetua, dado que admite su “revisión total” (art. 168 CE). Ello pueden solicitarlo, entre otros órganos del Estado, las asambleas de las Comunidades Autónomas (arts. 87.2 y 166 CE). Y así, se admite una amplia libertad para la exposición y defensa pública de cualquier concepción ideológica, incluyendo las que “pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediante la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica” (STC 31/2010, de 28 de junio).
Por el contrario, el Parlamento de Cataluña ha optado por aprobar la Resolución 1/XI, cuyo contenido incide directamente sobre cuestiones reservadas al procedimiento de reforma constitucional del art. 168 CE. Por consiguiente, el TC estima vulnerado también dicho precepto constitucional al no haberse seguido el cauce constitucionalmente establecido para abordar una redefinición del orden constitucional como la que se pretende.
El fallo
Por todo lo expuesto, el TC declara inconstitucional y nula la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, adoptada el 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015.
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