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La Comisión Europea contra España por discriminar a no residentes con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones

Por Alejandro del Campo Zafra.
Palma de Mallorca.
 

El pasado 8 enero dos abogados de DMS Consulting, Alejandro del Campo y Miquel Mas, estuvimos presentes en una vista pública en el TJUE, en Luxemburgo, con la que quedó vista para Sentencia la demanda de la Comisión Europea contra España por discriminar a no residentes con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

Al no intervenir el Abogado General de la Unión Europea la Sentencia podría dictarse dentro de pocos meses y podría tener una enorme trascendencia, puesto que, de ser condenada España, podría forzar cambios importantes en dicho impuesto, en la línea de armonizarlo en todo el Estado, y podría habilitar la posibilidad de solicitar y conseguir la devolución de impuestos excesivos pagados en los últimos años por herencias o donaciones entre no residentes (que no estén prescritos y sean superiores a los aplicables a los residentes en las diferentes Comunidades Autónomas).

Alejandro del Campo y Miquel Mas, de DMS Consulting. Fuente: DMS Consulting.

Alejandro del Campo y Miquel Mas, de DMS Consulting. Fuente: DMS Consulting.

Antecedentes

La CE demandó a España mediante un recurso por incumplimiento interpuesto el 7 marzo 2012 (Asunto C-127/12), solicitando que se declare que España ha infringido los artículos 21 y 63 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y los artículos 28 y 40 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) por la introducción de normas discriminatorias en materia de Impuesto Sucesiones y Donaciones que disponen que los no residentes paguen impuestos más altos que los residentes.

Los motivos y principales alegaciones de la Comisión Europea fueron las siguientes:

1) En España, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones es un impuesto estatal cuya regulación básica se encuentra en la Ley 29/87 de 18 de diciembre de 1987, así como en el Reglamento aprobado por el Real Decreto 1629/1991, de 8 de noviembre. La gestión y el rendimiento del impuesto han sido cedidos a las CCAA, si bien la normativa estatal será aplicable en los casos que la misma determina, principalmente en los casos en los que no hay punto de conexión personal o real con una Comunidad Autónoma.

2) En todas las CCAA que han ejercido su competencia normativa sobre el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, la carga fiscal soportada por el contribuyente es considerablemente menor a la impuesta por la legislación estatal, lo cual provoca diferencia en el trato fiscal dispensado a las donaciones y sucesiones entre los causahabientes y donatarios residentes en España y los no residentes; entre los causantes residentes en España y los no residentes; y entre las donaciones y disposiciones similares de bienes inmuebles situados dentro y fuera de España.

En este sentido, la Comisión Europea ya había pedido oficialmente a España el 5 de mayo de 2010 (IP/10/513) y luego el 17 de febrero de 2011 que tomara medidas para garantizar el cumplimiento de las normas de la UE en materia de Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones, pero al no modificar España su legislación al respecto la CE decidió llevarla al TJUE.

Desarrollo de la vista pública

La vista pública, celebrada el pasado 8 enero, es la segunda fase del procedimiento y tuvo lugar tras una primera fase escrita en que todas las partes del litigio presentaron sus observaciones por escrito al juez responsable del asunto.

En la vista intervinieron como Agente de la Comisión Europea Fructuoso Jimeno-Fernández, y como representante de España el abogado del Estado Alejandro Rubio González.

El Tribunal estaba compuesto por 5 jueces: Rosario Silva de Lapuerta (Presidenta), José Luís da Cruz Vilaça (Ponente), George Arestis, Jean-Claude Bonichot y Alexander Arabadjiev.

La vista se desarrolló de forma ágil e informal, con constantes interrupciones de los jueces durante las intervenciones de las partes, para hacer comentarios o formular preguntas. Se habló prácticamente todo el tiempo en castellano, salvo un par de intervenciones de algún juez en francés, perfectamente traducidas por intérpretes situados en cabinas acristaladas a ambos lados de la sala.

Comenzó tomando la palabra el representante de la Comisión Europea que destacó las siguientes cuestiones:

1) Los artículos 32 y 48 de la Ley estatal 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, infringen el Derecho de la Unión Europea porque, exclusivamente en relación con los residentes en España, ceden el Impuesto Sucesiones y Donaciones a las Comunidades Autónomas (art.32) y dan poder normativo a éstas (art.48) para introducir ventajas fiscales que se aplicarán sólo en función de la residencia del que fallece o del donatario, o del lugar de situación de los bienes.

2) Siendo tales, contrarios a los artículos 21 (Libre circulación de personas) y 63 (Libre circulación de capitales) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y los correlativos artículos 28 y 40 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), porque las Comunidades Autónomas han ejercicio su potestad reduciendo de manera significativa el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones aplicables a los residentes, permitiéndoles pagar menos que los no residentes, y tal discriminación determina decisiones tan importantes como dónde residir y en qué bienes invertir.

3) Explicó el sistema de liquidación del Impuesto Sucesiones y Donaciones en España, indicando que lo primero es la determinación de la base imponible bruta, que se calcula con la Ley estatal 29/1987 reguladora del Impuesto Sucesiones y Donaciones, y que es luego cuando entran en juego reducciones (para determinar base imponible neta) y bonificaciones (para determinar cuota neta) que han sido mejoradas por las Comunidades Autónomas para sus residentes. Y en este sentido, señaló que la residencia no se tiene en cuenta para la determinación de la base bruta, algo que luego fue muy criticado por el representante de España, y tuvo que reconocer (rectificando lo que se había manifestado en la fase escrita) que las tarifas aplicables no están fijadas sólo por el Estado sino que también pueden ser modificadas por las CCAA.

A ello, el juez José Luís da Cruz Vilaça interrumpió la exposición del representante de la Comisión preguntándole si sólo impugnaban la Ley estatal 22/2009, a la vez que apuntó que la normativa estatal en sí misma no tiene el efecto reprobado por la Comisión Europea, que en todo caso serían las CCAA al legislar las que provocan discriminación. Y en este sentido, otro de los jueces planteó que si, por ejemplo, la mitad de las CCAA no ejercían sus competencias para modificar el impuesto entonces el incumplimiento sería sólo parcial. A la formulación de tales preguntas, el representante de la CE respondió que la ley estatal permite una discriminación en función de la residencia y que eso ya es un incumplimiento, y que en todo caso bastaría que una sola CCAA aprobara normas discriminatorias para materializarse el incumplimiento. Frente a tal respuesta, otro de los jueces planteó si no era más que una consecuencia inevitable de la autonomía reconocida por la Constitución, a lo que el representante de la CE contestó que la discriminación está en el centro, en la Ley estatal desde el momento que permite sólo a residentes aplicar normas autonómicas.

En este orden de cosas, el representante de la Comisión Europea reconoció las grandes diferencias de tributación entre las diferentes Comunidades Autónomas e hizo referencia al Auto del Tribunal Supremo español de mayo de 2013 que considera inconstitucional la ley valenciana reguladora del Impuesto Sucesiones y Donaciones por discriminar a residentes de otras Comunidades, estando esa cuestión pendiente de resolver por el Tribunal Constitucional. A continuación, siguió señalando que si bien el artículo 65 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea permite a un Estado aplicar disposiciones que distingan entre contribuyentes cuya situación difiera con respecto a su lugar de residencia o con respecto a los lugares donde esté invertido su capital, eso es una excepción al artículo 63 (que garantiza la libre circulación de capitales) y que en el presente caso se discrimina a contribuyentes con situaciones objetivamente comparables, sin que concurran los requisitos de proporcionalidad y justificación. Para la CE la normativa controvertida no está justificada por una razón imperiosa de interés general, ni puede considerarse necesaria para preservar la eficacia de los controles fiscales.

Seguidamente, intervino el representante de España destacando los siguientes puntos:

1) En primer lugar, empezó su intervención señalando que, frente a lo manifestado por el representante de la CE, la residencia sí que afecta a la base imponible del Impuesto Sucesiones y Donaciones, puesto que los residentes tributan por obligación personal sobre todos los bienes que hereden o les sean donados (sitos en cualquier lugar del mundo), mientras que los no residentes tributan por obligación real únicamente por los bienes adquiridos sitos en España. En ese sentido, puso un ejemplo (en nuestra opinión descaradamente a su favor) de un padre residente en Madrid que fallece con un bien en España valorado en 50.000 Euros y otro bien en el extranjero valorado en 800.000 Euros, siendo sus herederos a partes iguales un hijo residente en Madrid y otro residente en el extranjero, destacando que en tal supuesto uno y otro hijo pagarían aproximadamente lo mismo, algo menos de 1.000 Euros cada uno, pagando incluso algo menos el heredero no residente.

2) A continuación, en relación al sistema de liquidación del impuesto, destacó que las Comunidades Autónomas tienen competencia para modificar reducciones por parentesco, tarifa, bonificaciones, etc.… indicando que existen en España unos 187 beneficios fiscales autonómicos. Seguidamente, señaló que no hay infracción del artículo 40 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), que prohíbe las restricciones de los movimientos de capitales y las discriminaciones en dicho ámbito, ya que las relaciones jurídicas con un Estado no UE deben entenderse como relaciones con terceros países.

3) Seguidamente, destacó que nuestra normativa del Impuesto Sucesiones y Donaciones trata de forma diferente a contribuyentes cuya situación difiere (residentes / no residentes) y que tal hecho está permitido por el artículo 65 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Destacó, también que la Unión Europea no afecta al ordenamiento constitucional y refiriéndose al artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea que establece que “La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional…”.

4) A todo ello, afirmó que la demanda de la Comisión Europea se basa en la presunción de que la competencia normativa que se concede a las CCAA por la Ley 22/2009 se ejercerá de forma discriminatoria, que las CCAA pueden bajar el impuesto pero que también lo pueden subir, y que lo que se tendría que juzgar es el resultado concreto del ejercicio de esa competencia y no la propia Ley 22/2009. (A tal afirmación, sin embargo, uno de los jueces, declaró que tal hecho no es una presunción puesto que la discriminación se ha producido)

5) Finalmente, el representante de España, acabó su parlamento aclarando que la Ley 22/2009 no cede a las CCAA el impuesto correspondiente a no residentes porque la propia Constitución española no permite esa cesión respecto de cosas ajenas al territorio de la CA.

A continuación, en el turno de réplica del representante de la Comisión Europea que en se declaró estupefacto con el ejemplo puesto por el representante de España, señalando que se trataba de un caso de laboratorio. Y en este sentido, insistió en que se ha constatado la brutal diferencia de tratamiento y que basta que una sola CCAA haya ejercido su competencia rebajando el impuesto a sus residentes respecto de lo pagado por no residentes para que haya incumplimiento del Derecho de la Unión Europea

La vista concluyó con la contestación del representante de España que insistió en que los contribuyentes no residentes tributan únicamente por los bienes situados en España, que las CCAA pueden bajar el impuesto pero que también pueden subirlo modificando la tarifa, y que lo importante es el resultado concreto del ejercicio de sus competencias por parte de las CCAA.

La presidenta del Tribunal Dª. Rosario Silva de Lapuerta puso punto final a la vista señalando que en este asunto no se presentarían conclusiones por parte del Abogado General de la UE y que quedaba ya visto para sentencia.

Conclusiones

Hasta la celebración de la vista muchos pensábamos que el asunto acabaría claramente con una condena a España por infringir el Derecho de la Unión Europea al discriminar con el Impuesto Sucesiones y Donaciones a los no residentes, sobre todo tras la reciente Sentencia del TJUE de 17 octubre 2013 en la que se considera contraria al Derecho UE una norma alemana reguladora del Impuesto Sucesiones por discriminar a no residentes.

Sin embargo, tras oíd las intervenciones de ambas partes durante la vista y, sobre todo, las preguntas y comentarios de los jueces, el resultado del fallo parece bastante incierto.

El problema radica en que en España tenemos 17 Comunidades Autónomas y que cada una ha legislado y “discriminado” de forma diferente, en mayor o menor medida, de forma que los jueces pueden terminar no viendo clara esa discriminación dada la gran complejidad de nuestro sistema de financiación autonómica y prefieran no entrar a cuestionar dicho sistema condenando a España.

En mi opinión, la discriminación de no residentes es muy clara en buena parte de nuestras CCAA, respecto de lo que pagan sus residentes por el mismo impuesto, pero no es extraño que les cueste a los jueces entender nuestro sistema de financiación autonómica y el juego de la Ley 22/2009 en combinación con las diferentes normativas autonómicas, y los resultados concretos de ese “juego”. De hecho, a mediados del pasado mes de diciembre se publicó un estudio de la OCDE en el que se llega a la conclusión de que España es el país tributariamente más descentralizado de la OCDE, tal y como se comenta en este artículo.

A todo ello, habrá que esperar unos meses para conocer la Sentencia pero, aun así, pienso que, con independencia del resultado, pronto se producirán cambios importantes en el Impuesto Sucesiones y Donaciones. Esas presiones de la Comisión Europea y ahora también del Tribunal Supremo español (que considera inconstitucional la normativa valenciana por discriminatoria), así como la necesaria revisión del sistema de financiación autonómica para 2015, provocarán importantes cambios a corto plazo. De hecho el Gobierno nombró a mediados  de 2013 una Comisión de Expertos para preparar una reforma total del sistema tributario en España, y se revisarán también Impuestos cedidos a las Comunidades Autónomas como el de Sucesiones y el de Patrimonio. Esta reforma se preparará durante 2014 y podría entrar en vigor en 2015. Supondrá seguramente una armonización del Impuesto Sucesiones y Donaciones en toda España, evitando grandes diferencias entre Comunidades Autónomas y entre residentes y no residentes. Podría subir el Impuesto Sucesiones en algunas Comunidades que actualmente cobran muy poco o nada a sus residentes (Baleares, Madrid, etc.), y bajar el Impuesto a pagar por los no residentes o por los residentes en otras Comunidades caras (Andalucía, Extremadura, etc.).

Alejandro del Campo Zafra

Abogado-Asesor Fiscal DMS Consulting, despacho que patrocina el concurso RESET para emprendedores universitarios, y comprometido con la sociedad, especialmente con la formación superior de fututos especialistas en la materia.

3 Responses to La Comisión Europea contra España por discriminar a no residentes con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones

  1. Victor Respon

    04/07/2014 at 11:01

    Hay algun avance en este tema respecto a la resolucion?

  2. Bauti Respon

    02/09/2014 at 13:27

    ¿Se sabe más o menos para cuando puede estar la sentencia después de que se hayan pasado casi ocho meses del juicio?

  3. Àlex Respon

    02/09/2014 at 17:06

    Mañana tendremos sentencia!

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