El pasado día 25 de abril, el Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional de la República Popular de China aprobó una Ley de Turismo, que entró en vigor el pasado 1 de octubre, y que resulta especialmente interesante de analizar, no sólo por su impacto jurídico, sino también por el hecho de que el sector turístico en China es un sector claramente al alza, de tal modo que cualquier nueva norma que lo regule merece que la tomemos en seria consideración. No obstante, en este breve artículo no pretendo realizar un estudio profundo -desde un punto de vista jurídico- de la nueva ley, sino que mi objetivo es destacar las principales novedades que aportará, e intentar analizar cuáles se prevén que pueden ser los efectos prácticos de dichas novedades. El texto original de la Ley de Turismo (de momento, sólo en chino) puede ser consultado en este enlace.
La importancia del sector turístico en China
Antes de entrar a analizar el texto de la ley, considero importante hablar de la importancia del sector turístico en China (sin dejar de lado, aunque éste no sea el objeto de mi artículo, la importancia del turismo chino en España y Latinoamérica). El gran filósofo Lao Tse afirmó en su obra Tao Te King que “un viaje de mil millas comienza con un primer paso”; este famoso aforismo sería sin duda aplicable de modo directo al tema que estamos tratando, aunque en este caso no hablamos de viaje desde un punto de vista espiritual, sino desde un punto de vista físico.
El sector del turismo en China resulta de gran importancia. De hecho, según los datos publicados en el periódico chino Global Times, efectuados por el National Bureau of Statistics of China y por la China Tourism Academy, unos 3.000 millones de viajes se produjeron dentro de China (hacemos referencia solamente al turismo interno -turistas chinos que viajaron dentro de su país; entendiendo que una misma persona puede haber sido contabilizada varias veces a lo largo de un año, si esta persona ha viajado internamente en más de una ocasión), hecho que supuso un incremento casi del 13% respecto a los datos del año anterior, 2011. Si nos centramos en el turismo exterior -procedente de fuera de China-, más de 132 millones de turistas visitaron la RP de China. Por lo tanto, la importancia económica del turismo para China es muy grande: los ingresos derivados del turismo superaron los 2’5 trillones de RMB.
El turismo interior maneja unas cifras económicas realmente altas, de tal modo que buena parte de los turistas contabilizados en los datos que acabo de citar (y buena parte de los ingresos derivados, en consecuencia) son exclusivamente resultado del turismo interno. Ahora bien, no podemos dejar de lado la importancia del turismo extranjero que visita China; en 2012, según los datos que antes he citado, más de 132 millones de turistas visitaron la República Popular de China, convirtiendo a China en el tercer país del mundo que más turistas recibe por detrás de Francia y Estados Unidos, y justo por delante de España, según datos de la Organización Mundial del Turismo.
Si observamos cuáles son los datos que maneja el sector turístico en China, observamos cómo cualquier nueva regulación que afecte al sector puede tener una gran incidencia práctica. Porque no podemos olvidar que estamos tratando un sector que mueve cifras millonarias; por esta razón considero importante analizar el texto de la ley, aunque la verdad es que las consecuencias prácticas de la ley no las conoceremos hasta un tiempo después de su aplicación, y no se empezará a aplicar hasta el próximo 1 de octubre.
Por otro lado, a pesar de que éste no es el objeto de mi artículo creo interesante analizar brevemente la importancia del turismo efectuado por turistas chinos al exterior, observamos cómo 82 millones de turistas chinos visitaron países extranjeros; esta cifra aumenta casi un 20% año a año.
Esta cifra implica que el turismo exterior chino representa un mercado 1.2 veces mayor que el mercado turístico exterior estadounidense, y 3.5 veces mayor que el japonés. Estas cifras son posibles debido a los más de 1.400 millones de personas que habitan en China y también debido al rápido crecimiento económico que experimenta China.
Y, ya que hemos analizado el turismo chino al exterior, considero que debemos hacer hincapié en la importancia que el turismo chino supone para mercados turísticos como el español. Precisamente los pasados días 19 y 20 de abril se celebró en Barcelona el III Congreso en el Palacio de Congresos de la Feria de Barcelona, en el marco del Salón Internacional del Turismo en Catalunya (SITC). La finalidad del congreso era analizar las claves para que el sector turístico español conociera los retos e instrumentos de atracción del turismo asiático; no obstante, los ponentes destacaron mayoritariamente el hecho de que España, a pesar de ser una potencia turística a nivel mundial, no ha logrado aún devenir uno de los destinos turísticos favoritos para los habitantes de China e India. El ministro español de Industria, Energía y Turismo José Manuel Soria, afirmó lo siguiente: “Somos la cuarta referencia mundial en cuanto al número de visitantes, el segundo en cuanto a ingresos en turismo y el tercero en turismo de congresos y convenciones. Nada nos garantiza que podamos mantener nuestra posición si no nos adaptamos a las nuevas características y circunstancias de los mercados emisores (…) Asia representa el 22% del turismo mundial, y el turista asiático tiene un gasto superior a la media, y por ello es necesario aplicar una promoción específica para este tipo de clientes”.
Ahora que ya hemos visto las cifras que maneja el turismo en China, vamos a analizar el texto de la Ley de Turismo.
La Ley de Turismo de China.
Una vez que ya hemos visto brevemente cuál es la importancia del sector turístico en China (y también del turismo chino en España y Latinoamérica), procederemos a analizar el texto propiamente dicho de la ley. Huelga decir que ésta es la primera ley que se aprueba en China relativa a la regulación de la actividad del sector turístico, de tal modo que sus futuros efectos prácticos son aún impredecibles; a pesar de esto, el análisis del texto de la ley sí nos va a proporcionar algunas pistas claras de cuáles son las prioridades del nuevo gobierno.
La finalidad de la ley es, según se nos indica al Capítulo I, “la protección de los derechos e intereses de los turistas y operadores turísticos legítimos; la regulación del orden en el mercado turístico; la protección y el fomento del uso racional de los recursos turísticos y la promoción del desarrollo sano y sostenido de la industria turística”. Por lo tanto, observamos cuáles son los sujetos cuya protección persigue esta ley: los turistas y los operadores turísticos legítimos. Esta mención a la legitimidad de los operadores turísticos resulta especialmente importante, puesto que, como se deduce del texto de la ley, una de sus principales finalidades es terminar con los operadores turísticos que operan sin autorización, y que en muchas ocasiones aplican tarifas desproporcionadas, y por lo tanto dañan la imagen del sector turístico del país.
A pesar de que los turistas son el sujeto protegido por la ley, ello no implica que la ley no les imponga obligaciones. Así, por ejemplo, el artículo 13 indica claramente que “los turistas, en el marco de las actividades turísticas, deben respetar el orden social y la moral pública, las costumbres locales, las tradiciones culturales y las creencias religiosas (…), proteger el medio ambiente y mantener un comportamiento civilizado”.
Si bien el estudio de la ley podría ocuparme un artículo de una importante extensión, considero que un análisis tan detallado de la ley podría ser contraproducente para el lector no jurista, porque implicaría abundar en numerosos aspectos de escaso interés para un no jurista y conllevaría la pérdida de la finalidad principal de este artículo, que es informar de los principales cambios que introduce la nueva ley de un modo claro y conciso. Por lo tanto, en lugar de analizar uno a uno los 112 artículos que componen la ley, me voy a centrar en destacar aquellos aspectos más importantes y que considero que son más interesantes para el lector. De todos modos, todo aquél que tenga interés en saber más acerca de esta ley debería acceder a su texto original, cuyo enlace he indicado al inicio del artículo -aunque de momento sólo se encuentra disponible en chino, desde el portal jurídico China Law Info me han indicado que en un par de semanas se encontrará también traducida al inglés-.
Éstas son las principales novedades y finalidades que introduce la recientemente aprobada Ley de Turismo:
(i) Evitar el aumento incontrolado de los precios de las entradas a sitios de interés turístico. A modo de ejemplo, debemos citar el caso de la ciudad histórica de Fenghuang, en la provincia de Hunan, cuya entrada era gratuita pocos años atrás pero actualmente tiene un coste de unos 148 RMB, unos 18 euros aproximadamente.
Se establece que aquellos emplazamientos de interés turístico cuyo desarrollo se produjo en base a recursos públicos podrán controlar la subida del precio de las entradas y, en caso de que se produzca un aumento en su precio, se citará a los responsables a una audiencia pública para que demuestren que el aumento del precio era realmente necesario.
Por lo tanto, la ley busca lograr un equilibrio entre los intereses de las diversas partes implicadas. No obstante, algunas voces han expresado su inquietud por el hecho de que, al haberse establecido una vacatio legis tan larga -recordemos que la ley entrará en vigor el próximo 1 de octubre-, muchos operadores turísticos aumentarán los precios en los próximos meses de forma desordenada.
(ii) Frenar la proliferación de ofertas de viajes por debajo del precio de mercado, que son aquellos servicios turísticos que son vendidos por parte de los operadores turísticos a un coste muy por debajo del precio de mercado, y que siempre se terminan convirtiendo en una trampa para el turista; así, el operador turístico ofrece el servicio a un precio muy bajo con la finalidad de atraer al turista quien posteriormente se verá obligado a abonar numerosas y cuantiosas propinas durante la duración del viaje.
La ley prevé que aquellos guías turísticos u operadores cuya licencia haya sido revocada por realizar las prácticas que acabo de describir, serán inhabilitados durante tres años.
(iii) Evitar la sobreocupación de los sitios de interés turístico. Se estipula que, si las autoridades prevén que un determinado monumento puede llegar a alcanzar el máximo aforo posible, dichas autoridades deben indicárselo a los turistas, para evitar precisamente que se produzcan aglomeraciones. Estas situaciones se darán sobre todo en periodos de vacaciones.
Podrán suspenderse por un periodo de seis meses las actividades de aquellas instalaciones que no informen debidamente a los turistas, o bien aquellas que sigan dando entrada a turistas aun habiéndose superado el máximo aforo permitido.
(iv) Promover un comportamiento “civilizado” (sic) por parte de los turistas. Esta obligación, no obstante, va dirigida a dos sujetos: a los propios turistas, por un lado, a los que se les insta a comportarse de forma respetuosa, y a los guías turísticos por otro lado, a los que se emplaza a explicar a los turistas cuáles son las normas de comportamiento en ese emplazamiento determinado.
(v) Velar por la buena fe contractual por parte de los operadores turísticos, es decir, velar por que los operadores turísticos incluyan en sus contratos una lista clara de los itinerarios de los viajes, así como de su duración, condiciones de transporte, inclusión o no de las comidas y del alojamiento, etc. El legislador pretende lograr que los contratos redactados por los operadores y posteriormente firmados por los turistas sean lo más claro posibles, de cara a evitar posteriores abusos basados en la ambigüedad del contrato.
Éstas son, a grandes rasgos, las principales novedades introducidas por la Ley de Turismo.
Posible afectación de la nueva Ley de Turismo al sector turístico en China y a las relaciones turísticas entre China y España.
Al haberse aprobado la Ley de Turismo el pasado 25 de abril, y al prever una vacatio legis de más de 5 meses (entró en vigor el próximo 1 de octubre), aún resulta imposible prever con exactitud cuáles van a ser las consecuencias económicas de la nueva ley. En mi opinión, la ley en todo momento busca lograr un equilibrio entre las diversas partes implicadas y, a pesar de que busca proteger a los turistas, en ningún momento impone cargas onerosas a los operadores turísticos, por lo que no preveo que tenga un impacto negativo, al contrario.
Conclusiones.
La nueva Ley de Turismo de China es la primera ley de estas características que se aprueba en China de tal modo que sus futuros efectos prácticos son aún impredecibles; a pesar de esto, del análisis del texto de la ley hemos obtenido algunas pistas claras de cuáles son las prioridades del nuevo gobierno: incidir en la importancia del turismo, pero mejorando la calidad de éste, en especial desde la perspectiva del turista, al que la ley protege (imponiéndole, eso sí, algunas obligaciones, la mayoría de ellas relativas al decoro y al buen comportamiento).
Esta nueva regulación parece mostrar la voluntad de querer aumentar la calidad; considero que la ley busca obtener una mejora cualitativa más que cuantitativa.
